新形勢下全面經(jīng)理國庫的思考

“十三五”時(shí)期是我國全面建成小康社會的決勝階段。在國家實(shí)施“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的新形勢下，國庫業(yè)務(wù)發(fā)展也將步入一個(gè)新的歷史時(shí)期，面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。面對新形勢和新挑戰(zhàn)，基層央行必須加快推進(jìn)現(xiàn)代化服務(wù)型國庫建設(shè)，依法高效全面履行經(jīng)理國庫法定職責(zé)，努力開創(chuàng)全面經(jīng)理國庫新局面，更好地適應(yīng)新常態(tài)下社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅金融體制改革的需要。

全面經(jīng)理國庫的意義

（一）全面經(jīng)理國庫是法律法規(guī)賦予人民銀行經(jīng)理國庫職能的具體體現(xiàn)。新《預(yù)算法》不僅繼續(xù)明確了央行經(jīng)理國庫的法律地位，而且從財(cái)政專戶管理、國庫集中收付制度、國庫現(xiàn)金管理等多個(gè)方面豐富了央行經(jīng)理國庫這一制度安排，為全面履行經(jīng)理國庫職能提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)和法律保障。因此，基層央行一方面要抓住機(jī)遇，積極拓展建設(shè)現(xiàn)代化服務(wù)型國庫的廣度和深度；另一方面要迎接挑戰(zhàn)，完整履行《預(yù)算法》及相關(guān)法律法規(guī)所賦予國庫的各項(xiàng)職責(zé)和權(quán)限，提升全面經(jīng)理國庫的質(zhì)量與效益。

（二）全面經(jīng)理國庫是實(shí)現(xiàn)“國庫一本賬”和國庫事中監(jiān)督作用的本質(zhì)要求。2015年出臺的新《預(yù)算法》明確規(guī)定：“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫。”這為適時(shí)地取消財(cái)政專戶，實(shí)現(xiàn)“國庫一本賬”提供了良好的法律基礎(chǔ)。目前我國對財(cái)政預(yù)算和執(zhí)行監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定表明，對財(cái)政資金運(yùn)行的監(jiān)督主要有人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督，但兩者在監(jiān)督方向上和側(cè)重點(diǎn)又有所不同，分別為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，事中監(jiān)督在法律中明顯缺失。而央行國庫經(jīng)理制，則可以實(shí)現(xiàn)對財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)行的事中監(jiān)督，這符合全面經(jīng)理國庫的本質(zhì)要求。

（三）全面經(jīng)理國庫是國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策協(xié)調(diào)配合與精準(zhǔn)發(fā)力的客觀需要。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政金融形勢更加復(fù)雜多變，對財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合應(yīng)更加及時(shí)、有效，這就需要國庫提供更加及時(shí)、準(zhǔn)確、明細(xì)的預(yù)算收支信息，深刻把握國庫資金運(yùn)行規(guī)律，有效滿足央行實(shí)時(shí)監(jiān)控和掌握財(cái)政資金的變動(dòng)和規(guī)模的需求，以便結(jié)合財(cái)政資金變動(dòng)情況，制定與財(cái)政政策相協(xié)調(diào)的貨幣政策，形成國家宏觀調(diào)控合力，保障金融穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)步發(fā)展。

全面經(jīng)理國庫面臨的困難與挑戰(zhàn)

（一）全面經(jīng)理國庫法律依據(jù)不夠充分。跨越十年，歷經(jīng)三屆人大的預(yù)算法修改，終于在2014年8月31日塵埃落定。在新《預(yù)算法》中，繼續(xù)明確并進(jìn)一步完善了中國人民銀行經(jīng)理國庫體制，從財(cái)政專戶管理、國庫集中收付制度、國庫現(xiàn)金管理等方面豐富了人民銀行經(jīng)理國庫內(nèi)涵。但是涉及國庫管理的國庫單一賬戶、國庫事中監(jiān)督等重大問題，在《預(yù)算法》中并沒有明確表述，影響著國庫的相對獨(dú)立性和監(jiān)督、審核、制約作用的發(fā)揮。

（二）國庫單一賬戶改革不夠徹底。國庫單一賬戶是國庫管理制度的主要工具，市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行國庫單一賬戶制度，將政府各部門所有財(cái)政性資金都集中在中央銀行或其他委托機(jī)構(gòu)設(shè)立的國庫存款賬戶上。雖然我國已實(shí)行多年的國庫單一賬戶改革，但還缺少法律上的限制與約束，造成實(shí)施范圍和程度上的局限性。國庫賬戶與財(cái)政專戶并行問題猶存，形成了國庫單一專戶體系，而非真正意義上的國庫單一賬戶制度，大量財(cái)政資金長期游離在國庫之外，形成“第二國庫”，財(cái)政資金沒有一本完整的會計(jì)賬簿，成為人民銀行全面履行經(jīng)理國庫職責(zé)的主要掣肘之一。